Canadá, el origen del derecho a decidir

Hace unos días el Presidente Sánchez, en viaje oficial a Canadá, ponía a Quebec como ejemplo para Cataluña. Loaba el caso canadiense porque –decía-, desde el respeto a la legalidad, se había abordado políticamente un problema político. No subrayó, en cambio, que Quebec celebró dos referéndums de independencia permitidos por el gobierno de Ottawa (que no impulsados por) como vía de resolución política a ese problema político. Y, aún menos, lo que podría resumirse con una sencilla idea: en Canadá está el origen del derecho a decidir.

Según la Carta fundacional de la ONU y los Pactos internacionales de Derechos Civiles y Políticos y de Derechos Sociales Económicos, y Culturales (en vigor en España desde 1977) “todos los pueblos tienen derecho a la autodeterminación” (art. 1). En ellos no se distingue entre autodeterminación interna (dentro del estado) o externa (formando un nuevo estado). La interpretación habitual de la jurisprudencia internacional anterior y posterior a estos pactos es que ese derecho a la autodeterminación solo puede interpretarse como derecho a la secesión (autodeterminación externa) cuando ese pueblo es una colonia o está bajo una ocupación militar extranjera[1]. En el resto de los casos, se entiende pues que “el derecho a la autodeterminación de los pueblos” significa “dentro de las fronteras del estado del que forman parte”.

Esto resulta coherente con las Resoluciones de la Asamblea General de Naciones Unidas 637 (VII), de 1952, 1514 (XV) y 1541 (XV), ambas de 1960, y la Resolución 2625 (XXV), de 1970. Todas ellas anteriores a los Pactos, vinculan el derecho a la autodeterminación con colonias o territorios no autónomos, al tiempo que éstos se definen como “territorios geográficamente separados”, lo que comúnmente se asociado con el llamado test de “agua salada”: entre un territorio considerado colonial y la metrópoli siempre existirá una extensión de agua salada (lo que permitía rechazar las reclamaciones de algunos pueblos aborígenes). A partir de la creación del Comité para la Descolonización la lista de estos territorios se ha ido fijando y actualmente está formada por 17[2]. En estos casos la legislación internacional daría cobertura a un proceso de autodeterminación que pudiese culminar con la creación de un nuevo miembro de la ONU.

Pero, ¿y si un pueblo que no cumple con estas características, en ejercicio de su derecho a la autodeterminación, desease secesionarse? ¿No habría que dar amparo a la posibilidad de hacer un referéndum sobre la cuestión para que la voluntad de sus ciudadanos pudiese ser tenida en cuenta? El Tribunal Supremo del Canadá abordó esta cuestión en 1998 y dio una respuesta afirmativa, inaugurando desde el punto de vista jurídico, un nuevo paradigma. Su argumentación es de una claridad que resulta ejemplar. Pese a ello, parece que todavía no es suficientemente conocida, al menos en España.

El dictamen, considerando el caso de Quebec, afirma que ese pueblo no podría apelar al derecho internacional y al principio de autodeterminación para justificar que puede independizarse unilateralmente, sin llegar a ningún acuerdo con el estado. Pero un estado democrático[3] no puede ser indiferente a la aspiración de un pueblo, o comunidad política, a ser independiente. ¿Acaso sería correcto ignorar la voluntad democráticamente expresada de sus ciudadanos en este sentido? ¿Sería correcto que una mayoría de ciudadanos de un territorio considerase que está “encerrado” en un estado del que no quiere formar parte?

Para determinar si existe esa mayoría un referéndum puede ser una vía. El Tribunal Supremo así lo entiende. Esa comunidad política tiene derecho a plantearlo y si la respuesta es afirmativa tendrá que negociar con el estado de qué modo puede constituirse en estado independiente. Esta interpretación del derecho a la autodeterminación de los pueblos, entendida como el derecho a secesionarse si se hace de acuerdo con un determinado proceso (referéndum con pregunta clara y mayoría clara, más negociación posterior) que debería ampararse en una concepción avanzada de la democracia y formar parte del derecho interno (constitucional), no internacional, es lo que algunos hemos denominado derecho a decidir[4]. Y es lo que reclama una mayoría en Cataluña.

Ciertamente es una denominación sui generis, que entronca con el término más utilizado en las reivindicaciones populares catalanas, para hacer referencia a esta concepción avanzada de la autodeterminación expresada por el Tribunal Supremo canadiense. No es un derecho reconocido por ningún pacto o ley internacional.

De todos modos, también hay quien considera que el derecho a la autodeterminación de los pueblos al que hacen referencia la Carta y los Pactos no debería interpretarse de manera restrictiva, circunscribiendo el concepto de “pueblo” al de “colonia”. En este caso, si se prefiere, podría también decirse que el llamado derecho a decidir no es más que el derecho a la autodeterminación de los pueblos sin la restricción interpretativa que considera que los pueblos que pueden autodeterminarse externamente, es decir, a través de conseguir su independencia, son solo 17.

Con una u otra denominación, la pregunta que no ha resuelto el Tribunal Supremo del Canadá ni ningún otro órgano jurisdiccional es: ¿qué pasa cuando el estado del que forma parte ese pueblo no permite un referéndum para conocer su voluntad aunque exista una demanda clara en él y poder iniciar así, si es el caso, una negociación que tenga en cuenta su resultado? Es decir, cuando se imposibilita la resolución por cauces democráticos y políticos de esa demanda. La pregunta resta abierta.

Hay quien puede considerar que si no es posible ejercer el derecho a decidir no queda otra que buscar amparo, sino legal al menos en el ámbito de la legitimidad, de nuevo, en el derecho internacional. ¿En qué sentido? Desde el dictamen del Tribunal Internacional de Justicia sobre la declaración de independencia de Kosovo (2010) sabemos que una declaración de independencia que no se haya producido como consecuencia de un conflicto violento no contraviene ninguna ley internacional, lo que no presupone su reconocimiento automático. Lo que sí plantea es que si algún estado reconociese ese nuevo estado el resto de la comunidad internacional no podría considerarlo un acto ilegal por haber contravenido algún principio defendido por la ONU. De hecho, el Tribunal es también muy claro al afirmar que el principio de integridad territorial que podría invocarse para reclamar que nadie reconozca ese estado no se aplicaría, pues se circunscribirse solo a las relaciones entre estados[5].

Dicho esto, no cometiendo ningún acto contrario a la legalidad internacional, ¿qué tipo de legitimidad tendría? Algunos lo vinculan con la legitimidad de una “remedial secession” pero, sin duda, nunca se ha definido en estos términos, sino en relación a la conculcación de derechos humanos fundamentales.

No obstante, eso deja de nuevo la primera pregunta abierta, si no es posible ejercer la autodeterminación internamente, ¿qué otra vía resta? En este sentido, la sentencia del Tribunal Constitucional sobre el Estatut lo dejó suficientemente desfigurado como para considerar que los catalanes se rigen por una ley que no han votado. Y a nadie se le escapa que si el Estatuto vigente fuese votado en referéndum no recibiría un apoyo mayoritario. En otras palabras, el derecho a la autodeterminación interna ha sido conculcado.

Esta es la perspectiva de las fuerzas independentistas que circunscribió todos los actos vinculados al 1-O, cuyo origen no puede desvincularse de la negativa del estado a celebrar un referéndum. Se comparta o no esta visión, un demócrata no puede restar indiferente al problema de que en democracia debe existir un procedimiento legal y pactado para poder responder a las demandas de una comunidad política para constituirse en estado. Lo contrario sería tanto como decir que la unidad del estado es sagrada, o que no es un tema tratable democráticamente y que, en pleno siglo XXI, solo es posible alcanzar la independencia a través de un conflicto bélico. Tres opciones, sin duda, igualmente abominables para un demócrata. Esta es la lección que el Presidente Sánchez debería haberse llevado aprendida de Canadá.

[1] En los términos del Tribunal Internacional de Justicia: “Durante la segunda mitad del siglo XX, en materia de autodeterminación, el derecho internacional ha evolucionado hasta crear un derecho a la independencia en beneficio de los pueblos de los territorios no autónomos y de los que estaban sometidos a la subyugación, la dominación o la explotación extranjeras” (Dictamen sobre la declaración de independencia de Kosovo, 2010, párrafo 79).

[2] http://www.un.org/en/decolonization/nonselfgovterritories.shtml

[3] El Tribunal considera que hay cuatro principios subyacentes, “no explícitamente reconocidos”, que son el fundamento de la Constitución canadiense: la democracia, el federalismo, el constitucionalismo y el estado de derecho, y el respeto a las minorías.

[4] Véase Barceló et al. (2015): El derecho a decidir. Teoría y práctica de un nuevo derecho (Ed. Atelier) y López, J. (2018): El derecho a decidir. La vía catalana (ed. Txalaparta; segunda edición).

[5] “El alcance del principio de integridad territorial está limitado a la esfera de las relaciones entre Estados” (párrafo 80).

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